Une fissure dans le droit local d’Alsace-Moselle

UNE FISSURE A ELARGIR VERS LA LEGISLATION LOCALE NON-LAÏQUE.

C’est Noël, une fois n’est pas coutume, le Conseil constitutionnel vient de faire un cadeau aux partisans d’une évolution du droit local vers une harmonisation avec le droit général. Ce n’est qu’un début, mais il peut amorcer cette évolution.

Pour la première fois, le Conseil constitutionnel a sanctionné, sur le fond, une disposition de droit local, encore en usage en Alsace et Moselle, en matière de corporations, en la déclarant inconstitutionnelle.
Jusqu’à présent, en matière de droit local, le Conseil constitutionnel reprenait la jurisprudence du Conseil d’Etat et se contentait de juger sur la forme (existences des lois de prorogation transitoires du droit local “justifiant” les différences de droit) et non sur le fond ( légalité de certains aspects du droit local au regard des lois générales et des principes constitutionnels).

I) RAPPEL DE LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL D’ETAT.

L’arrêt emblématique en la matière est l’arrêt SNES du 6 avril 2001. Le SNES avait contesté devant le Conseil d’Etat la validité de l’organisation d’un CAPES de religions (protestants et catholiques) dans le cadre d’un CAPES réservé destiné, sur une durée de 4 ans, à la résorption de l’auxiliariat dans l’enseignement secondaire. Il avait aussi contesté la validité de l’organisation d’un enseignement de religion obligatoire dans l’enseignement public en Alsace et Moselle. Il s’était appuyé sur de nombreux arguments : la non-conformité avec caractère constitutionnel laïque de l’enseignement public, la non publication en français des textes supposés fonder cet enseignement spécifique, leur non-publication au Journal officiel, la non traduction officielle des lois allemandes de la période d’annexion, le non respect de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme avec l’identification des enseignants et élèves en fonction de leur religion etc… Un argumentaire juridique pertinent et exhaustif qui a été balayé par le Conseil d’Etat sans qu’il réponde sur le fond aux problèmes soulevés.

Le Conseil d’Etat a rappelé le caractère spécifique et limité dans le temps de ce CAPES de religion. Il s’est essentiellement appuyé sur les lois de prorogations de législations locales en Alsace et Moselle (loi du 17 octobre 1919, du 1er juin 1924 et ordonnance du 15 septembre 1944) et sur une législation allemande, fort contestable juridiquement (article 10 A de l’ordonnance du 10 juillet 1873 modifiée par celle du 16 novembre 1887 stipulant que “Dans toutes les écoles, l’enseignement et l’éducation doivent tendre à développer la religion, la moralité et le respect des pouvoirs établis et des lois.”
Il en a conclu que la législation spéciale aux départements d’Alsace et de Moselle était ainsi “maintenue en vigueur, sans qu’il soit obligé de la publier au journal officiel de la république française” et que “l’obligation d’assurer un enseignement religieux dans toutes les écoles de ces départements et, en particulier, dans les établissements publics d’enseignement du second degré, constituent une règle de valeur législative s’imposant au pouvoir réglementaire.”
Pour justifier ces affirmations, le Conseil d’Etat a estimé que la loi du 1er juin 1924 (introduisant la législation civile en Alsace et Moselle à l’exception de nombreux secteurs) “procède de la volonté du législateur” et que postérieurement, les constitutions laïques de la République (à partir de 1946) “ont réaffirmé les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, au nombre desquels figure le principe de laïcité, cette réaffirmation n’a pas eu pour effet d’abroger implicitement les dispositions de la dite loi.”
Partant de cette affirmation qu’il ne justifie pas, le Conseil d’Etat fait du principe de prorogation des législations locales un principe supérieur au principe constitutionnel de laïcité, ce qui est pour le moins contestable.
Le Conseil rejette alors la demande d’annulation du CAPES de religion en considérant que ce concours “ne crée pas, par lui-même, un enseignement de religion.”
Il rejette aussi la demande du SNES de réfuter l’obligation d’un enseignement de religion en Alsace et Moselle au regard de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Il déclare : “Il ressort des pièces du dossier que l’obligation en cause est celle, pour les pouvoirs publics, d’organiser un enseignement de religion, pour chacun des quatre cultes reconnus en Alsace-Moselle, et que celle-ci s’accompagne de la faculté ouverte aux élèves, sur demande de leurs représentants légaux, d’en être dispensés.”

Un considérant qui a fait couler beaucoup d’encre . D’une part, les laïques en tirent argument pour estimer qu’aucune obligation ne pèse sur les élèves et les parents pour l’enseignement de religion. Mais si cet enseignement avait été rendu optionnel par cet arrêt du Conseil d’Etat, il n’y aurait plus nécessité d’une dispense comme le mentionne pourtant l’arrêt du Conseil. Le Conseil d’Etat a savamment brouillé son arrêt sans pour autant supprimer l’obligation juridique faite aux élèves et parents de suivre un enseignement religieux s’ils ne demandent pas de dispense. Cette obligation est implicitement signalée, au début de l’arrêt, par la référence à des législations et règlements qui sont réputés la fonder : la loi Falloux, le décret du 10 octobre 1936 (consolidant la dispense) et l’article 10 A de l’ordonnance du 10 juillet 1873 modifiée (article faussement utilisé pour justifier l’enseignement de religion dans le secondaire). On peut d’ailleurs supposer que le Conseil d’Etat ne maîtrise pas réellement la législation locale (ce que notera aussi l’IDL) et qu’il se contente de s’appuyer sur les écrits partiaux de l’IDL.

Cet arrêt alambiqué du Conseil d’Etat se retourne contre l’obligation de demande de dispense par les interventions syndicales et celles des associations laïques.
D’autre part, les partisans du maintien du statut quo sur le statut scolaire local tentent d’échapper aux accusations, parfaitement fondées, de non respect de la liberté de conscience et de discrimination entre élèves. Ils se réfèrent aussi à la seule obligation de l’Etat et à la dispense, sans plus mentionner l’obligation pour les élèves comme ils le faisaient auparavant.

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé en 2001/2002 sur un problème qui présente des similitudes avec celui de l’enseignement religieux obligatoire avec dispense, le projet d’obligation de l’enseignement de la langue corse, avec possibilité de dispense, dans le statut de la future “Collectivité territoriale de Corse”. Dans un avis puis deux décisions, il a déclaré cette obligation non constitutionnelle (la langue de la République étant le français). Il a récusé le fait que la dispense constituait une liberté et précisé que cet enseignement ne pouvait être rendu obligatoire ni pour les élèves ni pour les enseignants “tant dans son principe que dans ses modalités.”
Certes il y a une différence juridique avec l’Alsace et la Moselle, il s’agissait, pour la Corse, de créer une nouvelle législation et non d’en appliquer une ancienne, mais ces décisions ont été rendues sur le fond et peuvent être transposées au problème de l’enseignement religieux en Alsace et Moselle.

Le Conseil d’Etat a une excuse, ce n’est pas a lui de se prononcer sur la constitutionnalité d’une loi, il doit seulement vérifier qu’elle est toujours applicable et correctement appliquée. Il renvoie donc logiquement la responsabilité de la modification des lois à ceux qui en ont la charge, les parlementaires et le gouvernement, mais là, c’est une autre histoire.

II) LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DANS LES PAS DU CONSEIL D’ETAT.

A) La décision Somodia du 5 août 2001.

Nous avons déjà analysé en détail cette décision qui concernait l’ouverture d’un supermarché le dimanche en Moselle. Des Supermarchés de ce type sont autorisés à ouvrir le dimanche dans certaines zones spécifiées par la loi dans le reste de la France.
Comme nous l’avions indiqué, sur le plan social, cette pratique porte atteinte au droit au repos dominical des salariés, au droit d’être réunis en famille tous ensemble. Même si, étant scandaleusement sous-payés, des salariés acceptent (et pour certains revendiquent) de travailler le dimanche, cette pratique n’en reste pas moins une atteinte au caractère protecteur du droit du travail.

Mais, en l’occurrence le problème soulevé était de nature juridique : vérifier si l’article L. 3134-11 du code travail applicable seulement en Alsace et Moselle (donc un article de droit local codifié) était constitutionnel car plus contraignant que l’article correspondant en droit général.
Les gérants de Somodia soutenaient que leur condamnation par un tribunal en vertu de cet article L. 3134-11, “portaient atteinte au principe d’égalité” (par rapport à d’autres magasins similaires ouverts le dimanche dans d’autres départements) et qu’il “portait atteinte à la liberté d’entreprendre” (puisqu’ils ne pouvaient librement ouvrir le dimanche, affirmaient-ils sans participation des employés.)

Dans son considérant n° 4, le Conseil constitutionnel établit les principes qui sont censés guider sa décision :
Il rappelle l’existence des lois de prorogation provisoire qui maintiennent en vigueur des législations locales spécifiées par la loi de 1924, “tant qu’elles n’ont été remplacées par des dispositions de droit commun ou harmonisées avec elles.” Il fait du principe de prorogation un “principe fondamental reconnu par les lois de République” ce qui a valeur de constitutionnalisation du principe. Le Conseil renforce ainsi la portée des lois de prorogation mais sans rien modifier sur le plan juridique. Il rappelle, comme l’avait fait le Conseil d’Etat qu’il appartient aux parlementaires et au gouvernement de préparer et voter les modifications législatives concernant le droit local.

Il indique aussi que ce principe de prorogation validant les législations locales “doit aussi être concilié avec les autres exigences constitutionnelles.” Le principe n’est donc pas intangible.

Il fixe ensuite des limites à des modifications ultérieures de ces législations de droit local. Elles ” ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d’application n’est pas élargi”. Autrement dit, les modifications ne peuvent accentuer les différences entre le droit local et doit général. C’est un coup d’arrêt, par exemple, à l’extension du statut scolaire local à d’autres cultes que les cultes reconnus.

Il rend sa décision au regard des deux griefs formulés par les gérants de Somodia :
* Sur le principe d’égalité :
Le Conseil refuse d’examiner le grief sur le fond. Il se contente de rappeler que les lois de prorogation rendent valides le code local du travail, sans aucune autre justification.
Il rejette le grief d’atteinte au principe d’égalité.
C’est là une attitude juridiquement contestable, qui s’apparente à une dérobade plus politique que juridique, mais qui reste dans les limites du droit.

* Sur le droit à la liberté d’entreprendre :
Contrairement à sa décision sur le principe d’égalité, le Conseil développe un argumentaire à la fois juridique et social. Il confronte l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fondant la liberté d’entreprendre au fait “qu’il est loisible au législateur d’apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi.” La formule juridique est ambiguë et imprécise, elle laisse une marge d’appréciation considérable.
Il considère alors que l’ouverture d’une grande surface alimentaire le dimanche constitue une distorsion de concurrence avec les commerces de détail, ce qui est exact, et qu’en conséquence l’interdiction d’ouverture “répond à un motif d’intérêt général”. Il reste cependant que des ouvertures le dimanche sont admises en d’autres lieux du territoire national.
Il considère aussi que cette interdiction constitue une “conciliation” entre la liberté d’entreprendre et droit au repos dominical des salariés et qu’elle n’est pas “disproportionnée” à son objectif.
Il rejette donc aussi le grief d’atteinte à la liberté d’entreprendre.

Ayant rejeté les deux griefs du plaignant, le Conseil déclare l’article L 3134-11 conforme à la constitution.

B) La décision Consort G (sur l’héritage) du 28 septembre 2012.

Il s’agissait d’une QPC portant sur des modalités de droit local en matière d’héritage d’une exploitation agricole unique en Alsace et Moselle, en l’occurrence le 3e alinéa de l’article 73 de la loi du 1er juin 1924 (loi de prorogation provisoire).

La loi fait la différence entre les “biens réservés” dont la loi assure “la dévolution libre de charge à certains héritiers” et la “quotité disponible” dont le défunt peut disposer librement”.

En cas de legs d’une exploitation agricole unique, le légataire “peut, par dérogation à l’article 866 du code civil, retenir en totalité l’objet de la libéralité, même si la valeur de cet objet excède la quotité disponible et quel que soit cet excédent, sauf à récompenser les cohéritiers ou héritiers en argent ou autrement…L’estimation d’une exploitation agricole se fait, à dire d’experts, sur la base du revenu moyen de l’exploitation à l’époque de l’ouverture de la succession.”
Cet article est en contradiction avec la législation générale, l’article 922 du code civil qui indique : “l’indemnité de réduction est calculée “d’après la valeur du bien existant au décès du donateur…” (et non d’après le revenu d’exploitation, ce qui change tout.)
Dans plusieurs considérants, le Conseil renouvelle sa jurisprudence de 2011 rappelant la légalité du droit local en fonction des lois de prorogation provisoire et la limitation qu’il a ordonnée pour modifier ces législations locales (ne pas accroître les différences avec le droit général et ne pas élargir leur champ d’application.)

Les cohéritiers du légataire de l’exploitation agricole ont déposé une QPC pour vérifier la constitutionnalité de l’alinéa 3 de l’article 73 de la loi du 1er Juin 1924 à partir des griefs d’atteinte au principe d’égalité et d’atteinte au droit de propriété.

Sur l’atteinte au principe d’égalité :

Le Conseil estime que les lois de prorogation rendent applicable la législation locale qui s’applique: “lorsque la libéralité porte sur une exploitation agricole et a été consentie, par une personne ayant qualité d’Alsacien-Lorrain, à un héritier successible en ligne directe.” En l’espèce, c’ est le cas. Sans aller plus loin dans la justification, il réfute le grief de violation du principe d’égalité entre héritiers.

Il réfute aussi la violation du même principe entre cohéritiers pour deux motifs :
-Il oppose l’article 6 de la déclaration de 1789 qui fonde le principe d’égalité au fait qu’il “ne s’oppose pas ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général.” Pourvu que “la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.” Ce sont les mystères insondables du droit que de rester dans un flou, permettant ainsi des interprétations qui peuvent être radicalement différentes.
-Il rappelle que même si des héritiers sont placés dans situations identiques et sont susceptibles de bénéficier de droits égaux, “il ne fait obstacle à ce que la loi autorise le donateur ou le testateur à avantager l’un des héritiers par un acte de volonté.”

Ce faisant, le Conseil conclut que “les modalités d’évaluation de la valeur de l’exploitation agricole instituent une différence en lien direct avec l’objet de la loi ; que par suite, le grief tiré de l’atteinte au principe d’égalité entre ces héritiers doit être écarté.”

Sur l’atteinte au droit de propriété :
Les dispositions contestées, faisant porter l’indemnité due aux cohéritiers uniquement sur le revenu moyen de l’exploitation ont une portée d’intérêt général : “éviter que le paiement de cette indemnité n’obère pas la viabilité économique de l’exploitation.” Le grief d’atteinte au droit de propriété doit donc être écarté.

Le Conseil constitutionnel conclut que “l’alinéa 3 de l’article 73 de la loi du 1er Juin 1924 est conforme à la constitution.”

Conclusion : Après ces deux décisions faisant appel aux mêmes références jurisprudentielles, il semblait acquis que le Conseil s’y tiendrait désormais.
D’une part, les législations locales antérieures aux constitutions de 1946 et 1958 continueraient à s’appliquer et seraient déclarées conformes à la Constitution même si elles s’opposaient à des législations générales comparables.
D’autre part, les modifications que le législateur souhaiterait maintenant apporter à ces législations locales sont encadrées et ne peuvent ni augmenter la différence de droit avec le droit général, ni élargir leur champ d’application.

III) UNE NOUVELLE JURISPRUDENCE ?

Dans sa décision du 30 novembre 2012 ( M. Christian concernant l’obligation d’affiliation à certaines corporations.), le Conseil constitutionnel a censuré un article du code local des professions(art.100 f) et un alinéa d’un second article(alinéa 3 de l’art. 100s) en les déclarant “contraires à la constitution.”
Dans certaines professions artisanales et sous certaines conditions, l’affiliation la corporation correspondante est obligatoire.
Un artisan électricien a déposé une QPC pour faire vérifier la constitutionnalité des ces articles sous les griefs “d’atteinte à la liberté d’entreprise, d’atteinte à la liberté d’association, d’atteinte au droit de propriété et d’atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi et au premier alinéa de l’article 2 de la Constitution.”

Dans ses considérants, le Conseil a d’abord cité en allemand les articles incriminés (figurent-ils ainsi dans le code local ? c’est probable) en soulignant “l’absence de traduction officielle”.
En se référant à des traductions officieuses, il a résumé le contenu des articles incriminés et examiné le premier grief, l’atteinte à la liberté d’entreprendre.

Après avoir rappelé, d’une part l’article 4 de la déclaration de 1789 fondant la liberté d’entreprendre et d’autre part, la possibilité pour le législateur de limiter cette liberté pour des motifs constitutionnels ou d’intérêt général, le Conseil a considéré que “l’affiliation a une corporation obligatoire ne conditionne pas l’exercice d’une profession mais en découle.” Il en a conclu que le grief d’atteinte à la liberté d’entreprendre était recevable.
Il a rappelé les conditions de fonctionnement de la corporation qui encadre la profession dans ses dimensions éthiques, techniques et disciplinaires, dans le but de “renforcer l’esprit de corps.”

Le Conseil a conclu qu’en Alsace et Moselle, “les artisans sont immatriculés à un registre tenu par des chambres des métiers qui assurent la représentation des intérêts généraux de l’artisanat ; que la nature des activités relevant de l’artisanat ne justifie pas le maintien d’une réglementation professionnelle s’ajoutant à celle relative aux chambres des métiers…”

En conséquence il retient le grief d’atteinte à la liberté d’entreprendre. Il déclare contraires à la constitution les articles 100f t l’alinéa 3 de l’article 100s du code local des professions.

Pour la première fois, il se prononce sur le fond d’une disposition législative locale en la sanctionnant.

Il se défausse cependant en estimant n’avoir pas à examiner deux autres griefs, “l’atteinte à la liberté d’association” et “l’atteinte au droit de propriété” car le premier grief examiné a suffit à déclarer les articles incriminés non conformes à la Constitution.

Par contre il s’attarde sur le grief d’absence d’accessibilité et d’intelligibilité des textes de loi.
Il rappelle que la traduction officielle des textes locaux rédigés en allemand est une exigence inscrite dans la loi du 1er Juin 1924.

Le respect de cette injonction est une exigence constitutionnelle de même que le respect du premier alinéa de l’article 2 de la Constitution : “la langue de la République est le français.”

Considérant que le grief d’atteinte à la liberté d’entreprendre a déjà produit l’effet de déclarer les articles 100f et le 1er alinéa de l’article 100s non conformes à la constitution, il n’examine pas le grief de violation des ces exigences constitutionnelle.
Cependant, il donne clairement le mode d’emploi pour qu’une QPC, sur le problème des législations locales non traduites en français, soit retenue par le Conseil constitutionnel.
“La méconnaissance de l’objectif constitutionnel d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi qui découle des articles 4,5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, ne peut, en elle-même être invoquée (pour une QPC) sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution.”
Par contre, “l’absence d’une version en langue française d’une disposition législative peut être invoquée à l’appui d’une QPC.”

Il aura fallu que ce problème irrite sérieusement le Conseil constitutionnel pour qu’il fournisse ainsi une marche à suivre pour déposer une QPC, alors même que Hubert Haenel, grand défenseur du droit local était présent au Conseil et que la défense du droit local était soutenue par la Corporation obligatoire des patrons et entrepreneurs électriciens du Bas-Rhin, la Confédération des organisations professionnelles de l’artisanat d’Alsace, la Chambre des métiers d’Alsace et la ville de Strasbourg.
Cette décision est importante en ce qu’elle a jugé, sur le fond, une disposition du droit local sans lui opposer l’écran des lois de prorogation. Elle ne concerne toutefois pas le cas d’une divergence entre le droit local et le droit général, mais le cas d’un doublon entre ces deux droits. Dans ce cas de figure, le Conseil a choisi la constitutionnalité du droit général et la non constitutionnalité du droit local.
Enfin, et c’est important, le Conseil a fourni une piste pour déposer une QPC contre les législations de droit local, rédigées en allemand et sans traduction officielle, législations qui représenteraient la moitié du droit local.
C’est incontestablement une fissure dans le mur juridique qui était opposé jusque là à la contestation de certains éléments du droit local.

Claude Hollé
Pour Laïcité d’Accord.
Décembre 2012.

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