À l’heure où la France s’est émue de la disparition de la petite Mélisa, décédée dans l’incendie d’un camp à Bobigny, à l’heure où Manuel Valls poursuit la politique de démantèlement des camps de Roms mise en place par ses prédécesseurs Hortefeux et Guéant, il est utile de revenir sur la violence juridique, institutionnelle, que subissent, en France et en Europe, ces populations, incarnation commode de citoyens que l’on refuse.
Pour mémoire, le 1er janvier 2007, l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Union européenne est effective. Selon le droit européen primaire – le traité de Rome en l’occurrence – les nouveaux citoyens européens sont bénéficiaires au même titre que les autres de la liberté de circulation et n’ont plus l’obligation de disposer d’un titre de séjour pour résider dans les autres pays adhérents. En outre, les institutions européennes et les États membres ont une responsabilité conjointe en matière d’amélioration de l’intégration et de l’inclusion sociales des Roms. À cette fin, ils sont tenus de faire usage de tous les instruments et de toutes les politiques relevant de leur compétence. À ce sujet, les gouvernements français n’ont pas manqué de zèle… En effet, au pays de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, des dispositions pour poursuivre la politique de reconduite à la frontière des Roumains et des Bulgares sont prises dès le 22 décembre 2006, soit une semaine avant l’adhésion. Ainsi, une circulaire du ministère de l’Intérieur – suivie en mars 2007 d’un décret – précise les modalités d’admission au séjour et d’éloignement des ressortissants roumains et bulgares devenus citoyens européens. La France instaure un régime transitoire qui impose davantage de restrictions à la circulation des travailleurs des deux nouveaux États entrants, comme elle l’avait fait pour la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Slovénie de 2004 à 2008.
Un régime transitoire pour les Roumains et les Bulgares
Pour les Roumains et les Bulgares, les nouvelles dispositions sont les suivantes : quand ils sont depuis moins de trois mois en France, le droit de circulation et de séjour peut être limité si les personnes enfreignent la législation sur le droit du travail, constituent une menace pour l’ordre public ou présentent « une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale français ». Au-delà de trois mois de présence, le droit au séjour est subordonné à la condition de détention d’un emploi, d’une carte d’étudiant ou encore d’une assurance maladie et de ressources suffisantes. Or ce sont précisément les conditions d’accès à l’emploi que le dispositif transitoire rend difficiles à satisfaire. Soumis à des règles presque aussi strictes que celles qui valent pour les ressortissants des pays tiers de l’Union, les Roumains et les Bulgares obtiennent rarement l’autorisation de travailler et doivent alors justifier qu’ils disposent de ressources suffisantes et d’une assurance maladie afin de ne pas constituer une « charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale français », faute de quoi ils se trouvent en situation irrégulière. À force d’être constamment associés à cette notion de « charge déraisonnable », les Roms vont largement contribuer à la visibilité de cette disposition présente dans le droit communautaire depuis 1990, mais qui n’est transposée dans le droit français que par la loi du 24 juillet 2006. Dans une plainte contre la France adressée au commissaire européen Jacques Barrot, le Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) va précisément dresser un réquisitoire contre la notion de charge déraisonnable pour le système d’aide sociale. La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE), dans la délibération n° 2009-372 du 26 octobre 2009, rejoint la position du GISTI en estimant que :
« le gouvernement crée avec ce dernier cas une nouvelle possibilité d’expulsion des communautaires bulgares et roumains séjournant en France depuis moins de trois mois sur le fondement d’un texte contraire au droit communautaire. Dans un premier temps, de nombreuses mesures d’éloignement ont été prises sur la base de ce texte. Mais un avis du Conseil d’État du 26 novembre 2008 a conduit les pouvoirs publics à prendre une nouvelle circulaire interdisant cette fois l’éloignement des personnes séjournant pour moins de trois mois sur le motif de la charge déraisonnable ».
Le motif de charge déraisonnable
Le motif de charge déraisonnable demeure cependant valable pour les séjours de plus de trois mois. Dès lors, il est facile d’y voir une présomption de culpabilité de pauvreté alors qu’il apparaît que les Roms n’ont pas particulièrement recours aux aides sociales. De leur côté, les associations critiquent en particulier l’absence d’une définition précise de la notion de charge déraisonnable et le peu d’attention porté à l’examen des situations individuelles pour en décider.
Accusés d’être une charge, les Roms ont pourtant un accès à l’emploi restreint. Les citoyens des nouveaux États entrants ont en principe accès à une liste de 150 « métiers en tension » mais la circulaire soumet l’accès à un emploi à une autorisation de travail qui doit être délivrée au préalable par la préfecture. Pour l’avoir, le candidat doit avoir une promesse d’embauche d’un employeur qui paiera en outre une somme à l’Agence nationale d’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), dont le montant minimum est de 893 euros. On procède donc par barrières successives : une dissuasion financière – la somme mise à la charge de l’employeur –, puis la lourdeur administrative, puisque le traitement du dossier par la préfecture dure entre trois et neuf mois, période pendant laquelle l’employeur ne peut pas employer le candidat.
En réponse à la demande d’une ouverture totale du marché de l’emploi à tous les ressortissants européens sans discrimination – demande formulée par le collectif Romeurope reçu le 7 janvier 2008 à l’Élysée –, Maxime Tandonnet, conseiller technique chargé de l’immigration à la présidence de la République, annonce l’intention du gouvernement d’y procéder à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne. Une promesse qui ne sera pas tenue.
Le 19 janvier 2010, les syndicats s’associent au réseau Romeurope dans une lettre adressée au premier ministre d’alors, François Fillon, pour expliquer que « seule la fin des mesures transitoires restreignant l’accès à l’emploi des ressortissants roumains et bulgares permettra d’avancer vers la résorption progressive des squats et bidonvilles qui rendent visibles des situations d’exclusion de l’ensemble des droits (à un habitat digne, à la scolarisation, à la santé…) ».
La lettre évoque l’exemple de l’Espagne, qui a mis fin au régime transitoire en janvier 2009 :
« L’Espagne, qui accueille 50 % des immigrés roumains dans l’Union européenne (contre 2 % en France) – soit 730 000 personnes en janvier 2009, fait partie des 15 pays de l’Union qui ont totalement ouvert leur marché du travail aux ressortissants des deux nouveaux États membres. L’argument principal du gouvernement espagnol a été que l’ouverture des frontières sans droit au travail n’avait pour effet que de stimuler l’économie au noir et aggraver la précarité. De fait, il n’y a pas eu d’explosion du nombre de ressortissants roumains en Espagne en 2009 suite à cette décision. Ce sont même davantage des retours vers la Roumanie qui ont été observés concomitamment au chômage croissant en Espagne. »
En France, depuis l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Union européenne, leurs ressortissants ne sont considérés ni comme les autres citoyens communautaires ni comme des migrants non communautaires. Depuis 1946, les Roms, qu’ils soient ou non citoyens de l’Union européenne, n’ont jamais connu une telle précarité. En 2009 déjà, à la suite de la mort d’un enfant lors de l’incendie d’un camp rom et de l’expulsion de plusieurs familles qui y vivaient, Médecins du monde a dû dresser en urgence un camp de déplacés européens à Saint-Denis. L’association a aussitôt alerté les média sur les conséquences dramatiques de la multiplication des expulsions de terrains ou de squats depuis le début de l’année 2009 : enfants déscolarisés, impossibilité de suivis médicaux et sociaux et troubles psychologiques.
L’arbitraire dte l’interprétation des textes
Alors que les institutions internationales et européennes produisent sans cesse de nouveaux communiqués, rapports et déclarations officielles en faveur des droits des Roms, la situation peine à évoluer favorablement. En matière de droit, les ingrédients sont présents, mais ne sont pas utilisés. Le droit est davantage du côté des Roms que du côté de ceux qui exercent à leur égard une violence réelle ou symbolique. Mais le droit n’est pas appliqué, et c’est dans l’arbitraire de l’interprétation des textes, dans la profusion des règlements mineurs et parfois contradictoires que doit se situer l’essentiel d’un changement, ce qui rend la tâche particulièrement difficile. Les mesures de contrôle, les mesures d’expulsion et bien d’autres comportements tendent à toucher le groupe dans son ensemble, et non tel ou tel individu suspect pour des raisons précises.
Dans sa délibération, la HALDE rappelle que « selon le ministère chargé de l’Immigration, 90 % des Roumains et Bulgares rapatriés étaient des Roms. Le ministère confirme que 8 470 Roumains ont été rapatriés en 2008 (soit près du tiers des reconduites à la frontière), contre 1 600 en 2007, un nombre substantiellement plus important que lorsqu’ils n’étaient pas ressortissants de l’Union européenne ». Soucieux d’améliorer leurs statistiques en matière de renvoi des étrangers, les préfets ont également recours à ce qu’ils nomment « retours humanitaires ». Il s’agit en réalité de placer les Roms concernés devant une alternative : soit ils acceptent de rentrer en Roumanie ou en Bulgarie et bénéficient alors d’une petite aide financière (300 euros par adulte et 100 euros par enfant), soit ils reçoivent une mesure d’éloignement et sont directement placés en centre de rétention. Combinés aux « retours volontaires », qui concernent les étrangers extracommunautaires, ces retours humanitaires représentent environ le tiers du nombre total des mesures d’éloignement ces dernières années.
Ces populations sont ainsi confrontées à une insécurité juridique quotidienne et une présomption de culpabilité qui ne fait que renforcer une image déjà bien salie par certains média. En outre, cet exemple est tout à fait représentatif de la limite à la liberté de circulation au sein de l’Union. En effet, lorsqu’il s’agit du commerce, des marchandises, des services, des capitaux ou des travailleurs qualifiés alors rien ne doit entraver la sacro-sainte liberté. Toutefois, lorsque l’on parle solidarité entre États, entre peuples, lorsque le droit européen peut servir des hommes plutôt que des marchés, alors les États sont incités par divers biais à le contourner. Construire une Europe qui place les peuples au cœur de son projet plutôt que la finance devient une urgence afin que des drames comme celui de Bobigny ne se reproduisent plus.
*Renaud Boissac est responsable de la rubrique Droit de La Revue du projet.
La Revue du projet, n° 35, mars 2014
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